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以PPP模式开发可持续基础设施

发布时间:2019-06-18 文章来源:澳门唯一金莎娱乐

当前,可持续的基础设施开发是全球工程行业关注的焦点。从环境可持续和经济可持续的角度来看,PPP模式作为开发可持续基础设施的一条光明之路,越来越受到国内和海外的重视,业务规模也越来越大。

PPP业务开展情况纵览

随着“一带一路”建设的推进,“一带一路”沿线(以下简称:沿线)基础设施项目呈快速增长态势。截至2018年末,沿线投资存量达到1700亿美金,与此相对应,沿线PPP项目数量增长明显。

一、国别分布

888可以从中国对外投资流向一窥海外PPP项目国别分布的端倪。根据《中国对外投资报告2018》数据显示,截至2017年底,中国在沿线国家投资存量前10的国家是:新加坡、俄罗斯、印度尼西亚、哈萨克斯坦、老挝、巴基斯坦、缅甸、柬埔寨、阿联酋、泰国,其中对哈萨克斯坦投资流量同比猛增322%。

商务部最新数据显示,2018年沿线投资主要流向新加坡、老挝、越南、印度尼西亚、巴基斯坦、马来西亚、俄罗斯、柬埔寨、泰国和阿联酋等国家,投资存量和流向的重合度相当高。

此外,还可以从对外承包工程行业数据来一探究竟,根据《中国对外承包工程发展报告2017-2018》数据显示:2017年新签合同额排名前10的海外市场中,沿线国家有5个,分别为马来西亚、印度尼西亚、巴基斯坦、孟加拉国、俄罗斯,新签合同额均超过70亿美金。媒体汇总的2018年中资企业10大最具代表意义的海外PPP项目中,有7个沿线项目,分布在缅甸、哈萨克斯坦、乌克兰、印尼、阿联酋、老挝、柬埔寨。

二、行业分布

根据世界银行数据显示:2017年,沿线PPP项目主要集中在能源和交通行业,能源PPP投资占比达60%,交通占比35%。这一数据基本与当年中国企业沿线工程承包行业分布相符合。

根据《中国对外承包工程发展报告2017-2018》,2017年对外承包工程营业额中,交通项目为378.4亿美金,占比26.2%,电力石油等能源项目共504亿美金,占比35%,两者相加超过50%。仍以媒体汇总的2018年10大海外PPP项目为例,沿线7个项目全部为交通和能源项目,其中光伏、光热、水电项目三个、公路项目两个、港口和地铁项目各一个。

三、资金来源

根据现有的中国企业在沿线国家拓展PPP业务的案例来看,保守估计,半数以上的资金来源于国内的金融机构。中国进出口银行、国家开发银行、丝路基金乃至国内商业银行是中资的主要来源。如柬埔寨的甘再水电项目、额勒赛河下游水电项目、几内亚苏阿皮蒂水利枢纽项目以及厄立特里亚金矿项目等,都有中国进出口银行的资金。巴基斯坦卡洛特水电项目有国际资金,但是也有丝路基金的参与。

通过上述研究和分析,初步可以得到以下三个结论。

第一,中国对外承包工程企业在沿线开展PPP项目的地域分布主要在东南亚、中亚、南亚地区,主要包括柬埔寨、老挝、巴基斯坦、哈萨克斯坦等国家。其原因在于:地理上接近,政局稳定,且与中国政治关系较好。

第二,中国对外承包工程企业在沿线开展PPP项目相对集中于交通和能源领域。其原因在于:沿线国家交通和能源基础设施落后,发展需求强烈;中国产能和装备在这些行业比较优势明显,在铁路、电站、工程机械设备等领域积累了丰富的技术、管理及产能优势。

第三,中国资金成为海外PPP业务的主要资金来源,其原因在于:“一带一路”倡议提出以来,政策环境向好,中央政府鼓励在沿线互联互通设施领域的投资;海外PPP业务的实施主体以国内工程企业居多,这些企业的融资能力有限,且偏向于与中国资金结合;这些工程企业的母体都在国内,更有利于国内资金提供方进行尽职调查,也便利于开展一些内保外贷类的业务。

PPP项目开发现状

一、园区类PPP项目

这类项目带有鲜明的中国特色,代表企业有中国交建、招商局集团等,典型项目有斯里兰卡科伦坡港口城、吉布提港以及中国-白俄罗斯工业园等。招商局集团总结了“前港—中区—后城”的PPC(Port-Park-City)模式,指由一个企业独立开发、建设、经营、管理一个相对独立的区域,它的核心在于港口先行、产业园区跟进、配套城市功能开发,进而实现区域联动发展。这类项目的特点是资金规模大,开发周期长,利益相关方多,一般来说,只有央企才有这种实力和魄力。

二、交通、能源等基础设施PPP项目

这类项目都是由专业企业发起,主要以BOT模式进行开发,核心是特许权协议。通过投资建设高速公路或电站项目,在特许权协议期内进行运营,以收费或售电来回收投资,实现盈利。关键点在于能否按期完工,建成后需求(车流量、用电量)及价格情况能否达到预期。代表企业有中国电建、中国交建、中国铁建等,代表项目有柬埔寨甘再水电项目、亚吉铁路等。

三、矿业投建营一体化项目

严格来说,这类项目不属于PPP项目,因为这种项目不提供公共产品,公共部门不一定拥有项目的股权,但考虑到包含投资建设运营的一体化生命周期,也具有工程承包和装备出口的带动作用,而且沿线资源型国家较多,项目拓展空间比较大,因此将这类项目归入本文研究范畴之内。收购开采权-建设加工厂-生产销售矿产品是该类项目的生命周期,最终以生产销售矿产品实现投资回收和盈利为目的。此类项目成功的关键在于矿厂的建设、达产水平、矿区本身的品位以及矿产的销售价格。

开展PPP业务的宏观环境分析

一、PPP法律环境

目前在沿线65个国家中,有专门PPP立法(主要是《PPP法》和《特许经营法》两大类),或虽无立法,但实践案例较多的国家共有46个,占比约70%。

二、投资保护环境

因为PPP项目90%以上是投资项目,所以双边投资保护协定很重要。统计发现,沿线65个国家中,与我国签署了双边投资保护协定的国家有53个,占比超过80%。暂无协定的国家主要集中在南亚和中东欧的一些小国以及西亚的个别国家,包括尼泊尔、不丹、孟加拉国、马尔代夫、巴勒斯坦、文莱、东帝汶、黑山、波黑、拉脱维亚、伊拉克、约旦等12个国家和地区,从实际情况来看,中国企业在这些国家和地区也基本没有开展PPP投资业务。

三、政治关系及营商环境

除极个别国家外,大部分沿线国家都与中国保持较好的政治关系,巴基斯坦、柬埔寨等国家与中国政治关系尤其友好。沿线国家总体营商环境一般,根据世界银行最新的各国营商环境排名,65个国家中排名100之外的共有23个,超过1/3,排名前50的共有24个,而且主要集中在中东欧地区,东南亚地区仅新加坡、马来西亚、泰国在前50之列,而我国企业在这些国家也很少开展PPP业务。

综合考虑立法情况、投资保护、营商环境等三方面因素,把有PPP专项立法(包括虽无专门立法但实践案例很多)、签署了双边投资保护协定以及营商环境排名100以内的国家进行筛选,有30个国家满足上述条件,加上巴基斯坦和柬埔寨(这两个国家营商环境虽在100名之外,但是考虑到与中国良好且稳定的政治关系,对中国企业而言,营商环境应该较好,且其他条件都满足,中资企业参与PPP案例也很多),共32个国家,占比约50%。

拓展PPP业务的对策、建议

一、选择合适的国别和地区

选择有投资保护协议的、营商环境较好,特别是与中国有良好政治关系的国家,如柬埔寨、哈萨克斯坦、巴基斯坦、缅甸、老挝、阿联酋做为重点开发市场。同时,选择企业自身熟悉的市场区域,可以降低不确定性的风险。

二、选择有潜力的行业

要从绿色可持续的基础设施角度,结合“一带一路”倡议和中国对外国际产能合作不断走向深入落实的大背景进行行业的选择。设施联通和能源基础设施项目符合供给侧、需求侧改革方向,受政策资金重点支撑。因此,铁路、公路、水电站、风电、光热、光伏等清洁能源项目会是未来的发展方向。

三、结合企业自身特点,选择合适的项目

前面提到了中国企业擅长的三类PPP项目。其中园区开发项目是一条成功的道路,可以复制。中国政府对国际产能合作的政策支撑很大,国内很多企业产能疏散到国外的需求也很大,这由中国企业结构调整(人口红利逐渐消失)、转型升级的大背景决定。

大型的央企,或有产业开发经验的企业都可以去探索并不断完善这一模式,通过资本带动中国工程企业和制造企业“走出去”。但是这类项目资金规模要求高,只适合大型央企等资本实力雄厚的企业。需要提到的是,矿业投建营一体化项目要慎重。矿业项目具有周期性,品位和蕴藏量都存在不确定性,风险较大。

四、经济(财务)可持续是PPP项目成功的关键

随着中国企业“走出去”的步伐越来越大,一些海外国媒体体的“特别”解读和宣传也甚嚣尘上,中国企业难免遭受“债务陷阱论”和破坏环境的指责之声。

因此,未来在沿线拓展PPP业务时,一方面要尽量避免对环境的影响,另一方面要进一步创新融资模式,尝试采用无追索或有限追索的项目融资模式,降低政府和企业的债务负担。在坚持中国资金为主体的前提下(能力受限时)尽可能地引进第三方资金,特别是发达经济体金融机构的资金,通过利益捆绑的方式堵住媒体之口,也可以通过高质量金融机构的参与为项目背书,获得更多的政治和舆论支撑。

三峡集团巴基斯坦卡洛特水电站引进IFC和丝路基金就是成功的案例,值得学习和研究。又比如,2018年刚签约的哈萨克斯坦63兆瓦光伏项目就是使用的欧洲复兴开发银行(EBRD)的资金。

五、强强联手,优势互补可以大大提高项目成功的概率

在PPP项目结构中,项目企业(SPV)结构可以简单,也可以复杂,可以由单一企业发起,也可以由多个企业共同参与。大型开发企业开发海外园区项目,可以考虑引进相关专业很强的工程企业作为小股东参与,这样两者优势结合,可以大大提高项目的成功率。如上海某工程企业参与上海中心大厦的建设,仅投资5%,既获得了工程项目,为自己的品牌增添了光彩,又为项目建设方提供了技术保障,为项目成功打下了基础。

没有国际经验的工程企业可以与国内或当地专业的运营企业联合投标,既可以解决属地化运营过程中的各种障碍,又可以为项目的顺利运营提供保障。如中国中铁国际集团、中国太平洋建设集团联手拿下的乌克兰基辅地铁4号线PPP项目等。

目前,与发达国家和地区开展第三方合作,共同推进“一带一路”建设受到政府的鼓励,也是中国企业开展业务的合理选择,与英国、香港特区在沿线开展合作也值得尝试。

六、积极探索有效的退出机制,提升运营效率,释放开发空间

中国企业沿线PPP项目的发起主体大部分都是工程企业,运营能力有限,关键是一旦投了一个PPP项目,受债务或义务所限,使其在短期内开发同类项目的能力下降。对此,发起人可以通过再融资或者股权转让摆脱债务,释放风险,扩大业务规模。

对于在国际市场上融资的PPP项目,由于PPP资产在一级市场上有风险溢价,PPP项目的绝大部分风险都集中在建设阶段,包括地质风险、质量风险、安全风险、完工风险等。这导致项目建设期的资金成本较高,一旦项目建设完成,风险得到了释放,就可以考虑通过再融资实现融资置换,降低资金成本,获取更高的收益。

关于PPP项目的股权转让,目前在沿线地区可能性不大,因为这些地区大多资本市场不发达,而且作为特许权协议的受让主体,法律规定,股权完全转让也不可能,但是可以考虑部分转让。或者可以考虑同欧洲等发达经济体(如英国)开展第三方合作共同开发沿线PPP项目,通过其在欧洲市场实现部分转让和再融资。

长远看,中国可以考虑建立与国内联通的PPP资产交易市场,实现再融资或股权转让。

(本文编辑为上海建工集团股份有限企业总裁)

 

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